Версия для печати Версия для печати

Контрольно-счетной палатой города Севастополя по результатам рассмотрения проекта закона города Севастополя «О бюджете города Севастополя на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» (далее – проект бюджета, законопроект) в соответствии с бюджетными полномочиями Контрольно-счетной палаты города Севастополя, предусмотренными статьей 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс РФ, БК РФ), с учетом требований бюджетного законодательства, определенных Федеральным законом от 07.02.2001 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Законами города Севастополя от 14.08.2014 № 59-ЗС «О бюджетном процессе в городе Севастополе» (далее – Закон города Севастополя «О бюджетном процессе в городе Севастополе») и от 10.07.2014 № 36-ЗС «О Контрольно-счетной палате города Севастополя» (далее – Закон города Севастополя «О Контрольно-счетной палате города Севастополя») подготовлено Заключение и внесены предложения для Правительства Севастополя и Законодательного Собрания города Севастополя по составлению и исполнению бюджета города Севастополя.

 По результатам экспертизы установлено.

1. В нарушение требований статьей 174.2, 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 15.1, 24 Закона города Севастополя от 14.08.2014 № 59-ЗС «О бюджетном процессе в городе Севастополе», постановления Правительства Севастополя от 11.11.2014 года № 469 «О порядке и сроках составления проекта бюджета города Севастополя и проекта бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя на очередной финансовый год и на плановый период» к экспертизе законопроекта документы представлены не в полном объеме.

2. В нарушение требований статьи 174.2 Бюджетного кодекса РФ, пункта 13 статьи 16 Закона города Севастополя «О бюджетном процессе в городе Севастополе» и пунктов 1.3 Порядка и 1.7 Методики планирования бюджетных ассигнований бюджета города Севастополя, утвержденных приказом Департамента финансов города Севастополя от 30.04.2015 № 74/1, одновременно с законопроектом не представлены в полном объеме расчеты и обоснования планируемых объемов бюджетных ассигнований на 2018 год и на плановый период 2019-2020 годов.

3. Расходы бюджета в 2018-2020 годах растут медленнее инфляции,
за исключением 2019 года (5,6 %) и не являются основным драйвером
в решении вопросов стабилизации и развитии экономики города Севастополя.

По прогнозу темпы роста ВРП составят в 2018 года – 4,5 %, в 2019 года – 2,4-2,8% и в 2020 года– 2,0-2,2 %. С учетом факта ВРП в 2015 году в размере 37 867,6 млн. руб., вызывает обоснованные сомнения планирование роста ВРП в 2018 году на 4,5 процентных пункта. По мнению Контрольно – счетной палаты города Севастополя наиболее вероятным следует прогнозировать темпы роста ВРП в 2018 году в диапазоне от 2,5 до 3,5 процентных пунктов.

Доходы бюджета в 2018-2020 годах как фактор экономического роста вырастают ежегодно в среднем на 6,6 %. При этом доля доходов относительно ВРП остается неизменной.

Прогноз СЭР в части прогнозирования уровня инфляции (ИПЦ) в базовом варианте в 2018 году – 5,4 %, в 2019 году – 5,0 %, в 2020 году – 4,0 %, с учетом факта за 9 месяцев 2017 года – 6,6%, и оценки на 2017 год – 6,3 %, представляется методологически некорректным, расчет произведен с использованием средних показателей инфляции без их детализации по группам потребителей с различным уровнем дохода. Предпосылок для снижения ИПЦ в 2018 году на 0,9 процентных пунктов не имеется.

4. Проведенной экспертизой Законопроекта установлены существенные противоречия между Основными направлениями бюджетной и налоговой политики города Севастополя на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов и проектом бюджета – основным финансовым документом города Севастополя на ближайшие три года:

– Основные направления бюджетной и налоговой политики города Севастополя не отражают в качестве бюджетной политики такие меры и подходы обеспечения сбалансированности бюджета, как внутренние заимствования. Долговая политика города Севастополя в Правительстве Севастополя отсутствует;

– ключевые направления бюджетной и налоговой политики города Севастополя противоречат проекту бюджета в части повышения качества и обоснованности принимаемых решений, формирование показателей бюджета на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов произведено  без учета подходов об обеспечении расходов на оплату труда государственных и муниципальных служащих исходя из достигнутого в 2017 году уровня, индексации заработной платы работников, на которых не распространяются «майские» указы Президента Российской Федерации, совершенствования методов бюджетного планирования выполнения государственных заданий, повышения качества и результативности контрольных мероприятий, осуществляемых органами государственного финансового контроля.

5. Анализ и оценка проекта бюджета города Севастополя на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов как инструмента социально-экономической политики и представленных к нему материалов и документов позволяет сделать вывод о том, что законопроект не является тщательно проработанным и согласованным документом, и предусматривает сокращение финансирования в плановом периоде 2019-2020 годов общественно значимых сфер жизни; рост расходов бюджета в 2018 году и плановом периоде 2019 и 2020 годов не компенсирует прогнозируемый уровень инфляции.

6. Общий объем прогнозируемых на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов доходов составляет 35 673 674,5 тыс. руб., 40 341 393,7 тыс. руб., 40 658 039,9 тыс. рублей соответственно.

В законопроекте не обоснованно запланированы налоговые и неналоговые поступления в 2018 году в общем объеме 1 740 186,7 тыс. руб., что создает риски возникновения выпадающих доходов по следующим источникам:

– налог на прибыль организаций в объеме 45 502,0 тыс. руб.;

– по налогу на доходы физических лиц в объеме 444 684,7 тыс. руб.;

– доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности города Севастополя в объеме 1 250 000 тыс. рублей.

 7. Расходы бюджета города Севастополя на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов в общем объеме на 2018 год 39 459 823,4 тыс. рублей.

На плановый период объем расходов составляет:

– на 2019 год -41 689 219,4 тыс. руб.,

– на 2020 год – 42 080 380,5 тыс. рублей.

Расходы бюджета города Севастополя на финансовое обеспечение реализации государственных программ города Севастополя по сравнению с 2017 годом увеличатся на 900 378,0 тыс. руб. (на 2,7 %) и составят 34 528 876,9 тыс. рублей. Объем прогнозируемых на 2019-2020 годы бюджетных средств на госпрограммы – 62 017 589,6 тыс. рублей. В общем объеме расходов на 2018 год бюджетные ассигнования на реализацию государственных программ составят 87,5 % (в 2017 году – 87 %).

В соответствии с пунктом 4 статьи 179.4 БК РФ на исполнение расходных обязательств за счет бюджетных ассигнований дорожного фонда города Севастополя предлагается направить в 2018 году – 5 203 058,8 тыс. руб., с увеличением к 2017 году на 1 193 110,9 тыс. руб. или на 22,9 %. Объем прогнозируемых на 2019-2020 годы бюджетных обязательств города Севастополя – 7 561 820,4 тыс. руб. и 5 614 754,2 тыс. рублей, соответственно.

Возражения вызывают заметное (на 10,2 % в сравнении
с 2017 годом) снижение расходов на общегосударственные вопросы в 2018 году; в 2019 году – снижение расходов на физическую культуру и спорт
на 47,2 %, на образование на 18,7 %, на здравоохранение на 11,4 %;
в 2020 году – снижение расходов на здравоохранение на 53,4% .

8. Экспертизой установлено планирование бюджетных ассигнований в объеме 8 365 134,53 тыс. руб. или 21,2 % от общего объема запланированных расходов на 2018 год в нарушение требований, установленных в статьях 69.2, 161, 174.2, 179, 221 Бюджетного кодекса РФ, определяющих требования к планированию бюджетных ассигнований, Гражданского кодекса РФ, Жилищного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и иного бюджетного законодательства Российской Федерации.

9. Экспертизой установлено планирование не обоснованных в нарушение требований статьей 37, 34, 174.2 Бюджетного кодекса РФ (неподтвержденных соответствующими обоснованиями (расчетами), иными документами) бюджетных ассигнований в объеме 3 557 471,93 тыс. руб. или 9 % от общего объема запланированных расходов, что создает риски неэффективного использования или использования не в полном объеме средства бюджета города Севастополя.

В ходе экспертизы установлено, что Департаментом финансов города Севастополя с превышением бюджетных полномочий допущены нарушения требований бюджетного законодательства Российской Федерации при составлении проекта бюджета города Севастополя на 2018 год и плановый период 2019-2020 годы на сумму 217 785,96 тыс. руб., а именно:

– в нарушение с части 1 статьи 20 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», части 1 статьи 29 Закона города Севастополя от 10.07.2014 № 36-ЗС «О Контрольно-счетной палате города Севастополя» финансовое обеспечение деятельности Палаты запланировано финансовым органом в объеме, не позволяющем обеспечить осуществление возложенных на нее полномочий.

– в нарушение требований статьи 174.2 БК РФ, Порядка планирования бюджетных ассигнования бюджета города Севастополя и Методики планирования бюджетных ассигнований бюджета города Севастополя, утвержденных приказом Департамента финансов города Севастополя от 30 апреля 2015 года № 74/1, статьи 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» финансовое обеспечение деятельности Аппарата Законодательного Собрания города Севастополя запланировано объеме, не позволяющем обеспечить основные государственные гарантии лиц, замещающих государственные должности города Севастополя и государственных гражданских служащих города Севастополя

10. В нарушение статьи 24 Закона города Севастополя  от 14.08.2014 № 59-ЗС «О бюджетном процессе в городе Севастополе» к экспертизе не представлены обоснования прогнозируемых собственных доходов по каждому муниципальному образованию города Севастополя, подтверждающие обоснованность использования формул для определения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в соответствии с пунктами 3-7 Методики распределения дотаций в общем объеме бюджетных ассигнований на 2018 года 59 660,9 тыс. руб., на 2019 года – 59 655,9 тыс. руб., на 2020 год – 61 786,0 тыс. рублей.

11. Заключение Министерства финансов Российской Федерации о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в Законодательное Собрание города Севастополя проекта бюджета к экспертизе не представлено, что является нарушением требований части 4 статьи 130 Бюджетного кодекса РФ и подпункта 2.1.1 пункта 2.1 Соглашения № 01-01-06/06-68 от 28.02.2017, заключенного временно исполняющим обязанности Губернатора города Севастополя-Председателя Правительства Д.В. Овсянниковым и Министерством финансов Российской Федерации, о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджету города Севастополя, и влечет сокращение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2018 году в размерах, определенных пунктом 3.1 указанного Соглашения.

12. Частью 4 статьи 17 законопроекта предлагается установить дополнительные основания к установленным в статье 217 Бюджетного кодекса РФ основаниям для внесения в сводную бюджетную роспись по решению руководителя финансового органа без внесения изменений в закон о бюджете.

Экспертизой установлено отсутствие правовых оснований для включения в проект бюджета части 4 статьи 17 в предлагаемой редакции, за исключением пунктов 2,3,6,7,11 и 12.

13. Законопроектом в статье 15 предлагается четырнадцать видов субсидий, предоставляемых в соответствии со статьями 78, 78.1 и 78.2 Бюджетного кодекса РФ. Объем субсидий, предусмотренный пунктами 1 и 2 части 2 статьи 15, произведен на основании прогнозных данных по размерам тарифов и требует уточнения. Для предоставления субсидии, предусмотренной пунктом 7 части 3 статьи 15 отсутствуют правовые основания. Контрольно-счетной палата города Севастополя усматривает риски неисполнения запланированных бюджетных назначений на цели, планируемые законопроектом в части предоставления субсидий, предусмотренных пунктами 3, 4 части 2, подпунктами «а», «д» пункта 9 части 2 статьи 15.

14. Норма Законопроекта (часть 1 статьи 14) об индексации среднемесячной заработной платы работников государственных учреждений города Севастополя неприменима, не соответствует Трудовому кодексу Российской Федерации и требует приведения в соответствие.

В нарушение порядка бюджетного планирования индексирование окладов денежного содержания государственных гражданских служащих города Севастополя по каждому главному распорядителю бюджетных средств не только не предусмотрено, но и в целом расходы на заработную плату работников в Законопроекте без правовых оснований снижены не менее, чем на 38 млн. рублей по 32 ГРБС.

Законопроектом без правовых оснований в состав расходов Департамента финансов города Севастополя включены бюджетные ассигнования (приложение № 5, 6, код 814 01 13 75 Р 10 00199) на индексацию фонда оплаты труда государственных органов города Севастополя в объеме 65 575, 5 тыс. руб. в 2018 году, 82 933, 50 тыс. руб. в 2019 году, 151 826, 50 тыс. руб. в 2020 году. При этом, статьей 14 не предусматривается индексация фонда оплаты труда работников исключительно Департамента финансов города Севастополя, а также приложением к законопроекту в нарушение текстовой части самой статьи 14 не предусматривается индексация для гражданских служащих иных исполнительных органов государственной власти города Севастополя.

 

Предложения по результатам проведения экспертизы

По результатам экспертизы проекта закона о бюджете на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов Контрольно-счетная палата города Севастополя рекомендует Правительству Севастополя и Законодательному Собранию города Севастополя использовать следующие подходы при составлении и исполнении бюджета города Севастополя:

– эффективное осуществление администрирования доходов бюджета города Севастополя, включающее в себя принятие мер по сокращению задолженности по налогам и сборам в 2018 году и плановом периоде 2019-2020 годов;

– принятие мер по повышению эффективности использования бюджетных средств, снижению необоснованных и неэффективных расходов
в 2018 году и плановом периоде 2019-2020 годов;

–  перераспределение запланированных бюджетных ассигнований
(из числа планируемых без правовых оснований и (или) не обоснованных в установленном законом порядке) на разделы классификации расходов «физическая культура и спорт», «образование», «здравоохранение», «культура, кинематография»;

– перераспределение запланированных бюджетных ассигнований на раздел классификации расходов «государственное управление» в соответствии с необходимостью обеспечения действующих в 2017 году расходных обязательств, в том числе на обеспечение расходов на оплату труда с начислениями на оплату труда государственных и муниципальных служащих исходя их достигнутого уровня в 2017 году, за счет бюджетных ассигнований, включенных в проект бюджета без правовых оснований и (или) не обоснованных в установленном законом порядке (с учетом Основных направлений бюджетной и налоговой политики города Севастополя на 2018 год и на плановый период 2019-2020 годов);

– приведение в соответствие с действующим законодательством норм законопроекта, в том числе соответствующих приложений, об индексации оплаты труда работников государственных учреждений, окладов денежного содержания государственных и муниципальных служащих;

– исключение из законопроекта бюджетных ассигнований, запланированных без правовых оснований и (или) не обоснованных в установленном законом порядке;

– прекращение практики внесения на рассмотрение Законодательного Собрания города Севастополя законопроектов о бюджете (внесении изменении в бюджет) в нарушение требований части 4 статьи 130 Бюджетного кодекса РФ и статьи 12 Закона города Севастополя от 29.09.2015 № 185-ЗС «О правовых актах города Севастополя»;

– соблюдение при формировании дорожного фонда города Севастополя в 2018 году и в плановом периоде 2019-2020 годов положений статьи 179.4 Бюджетного кодекса РФ о необходимости направления остатка бюджетных ассигнований дорожного фонда, не использованного в текущем финансовом году, на увеличение бюджетных ассигнований дорожного фонда
в очередном финансовом году.

 

Руководствуясь частью 4 статьи 130 Бюджетного кодекса РФ, Контрольно-счетная палата города Севастополя, с целью исключения риска снижения уровня дотаций региону, рекомендует Законодательному Собранию города Севастополя не рассматривать законопроект до получения заключения Министерства финансов Российской Федерации.

 

С полным текстом Заключения на проект закона города Севастополя «О бюджете города Севастополя на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» можно ознакомится по ссылке.

Контрольно-счетной палатой города Севастополя проведена финансово-экономическая экспертиза проекта закона города Севастополя “О бюджете города Севастополя на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов”