Версия для печати Версия для печати

Контрольно-счетной палатой города Севастополя по результатам рассмотрения проекта закона города Севастополя «О бюджете города Севастополя на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» (далее – проект бюджета, законопроект) в соответствии с бюджетными полномочиями Контрольно-счетной палаты города Севастополя, предусмотренными статьей 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс РФ, БК РФ), с учетом требований бюджетного законодательства, определенных Федеральным законом от 07.02.2001 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Законами города Севастополя от 14.08.2014 № 59-ЗС «О бюджетном процессе в городе Севастополе» (далее – Закон города Севастополя «О бюджетном процессе в городе Севастополе») и от 10.07.2014 № 36-ЗС «О Контрольно-счетной палате города Севастополя» (далее – Закон города Севастополя «О Контрольно-счетной палате города Севастополя») подготовлено Заключение и внесены предложения для Правительства Севастополя и Законодательного Собрания города Севастополя по составлению и исполнению бюджета города Севастополя.
По результатам экспертизы установлено:
1. В нарушение требований статьи 174.2 Бюджетного кодекса РФ, пункта 13 статьи 16 Закона города Севастополя «О бюджетном процессе в городе Севастополе» и пунктов 1.3 Порядка и 1.7 Методики планирования бюджетных ассигнований бюджета города Севастополя, утвержденных приказом Департамента финансов города Севастополя от 30.04.2015 № 74/1, одновременно с законопроектом не представлены в полном объеме расчеты и обоснования планируемых объемов бюджетных ассигнований на 2019 год и на плановый период 2020-2021 годов.
2. Положения Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов о ежегодном приросте в 2019-2021 налоговых и неналоговых доходов на уровень инфляции при формировании Законопроекта не соблюдены в 2019 и 2020 годах и требуют безусловной корректировки в 2021 году с целью сохранения значения государственного бюджета как инструмента социально-экономической политики города Севастополя.
3. При формировании проекта бюджета нарушен принцип полноты отражения доходов, предусмотренный статьей 32 Бюджетного кодекса РФ, в части отражения всех видов (подвидов) доходов в полном объеме, которые согласно указанной норме в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
4. В соответствии с требованиями статьи 172 Бюджетного кодекса РФ до внесения на рассмотрение Законодательным Собранием города Севастополя проекта бюджета города Севастополя на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов Правительством Севастополя утверждены Основные направления бюджетной и налоговой политики города Севастополя на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (далее – Основные направления бюджетной и налоговой политики города Севастополя). Целью принятия данного документа указано определение условий, используемых для составления проекта бюджета города Севастополя на 2018 и на плановый период 2019-2020 годов, основных принципов и подходов к его формированию.
Проведенной экспертизой установлено, что разработчик не в полной мере следовал нормам указанного документа при формировании бюджета на трехлетний период, а именно в части:
– повышения качества и обоснованности принимаемых решений, приводящих к расходованию бюджетных средств. Проведенной экспертизой установлено планирование бюджетных ассигнований в сумме 2 123 301,9 тыс. руб. как не обоснованных, 3 247 731,92 тыс. руб. – планируемых без правовых оснований (страницы 84-148 заключения);
– повышения эффективности процедур проведения государственных закупок, в том числе оценки обоснованности закупок и проведение контрольных процедур.
– отсутствия отражения в качестве бюджетной политики таких мер и подходов обеспечения сбалансированности бюджета, как внутренние заимствования при одновременном предложении об утверждении программы государственных внутренних заимствований города Севастополя на 2019 года и на плановый период 2019 и 2020 годов в качестве приложения к закону о бюджете на соответствующий год и плановый периоды.
5. Долговая политика города Севастополя в Правительстве Севастополя как документ стратегического планирования отсутствует при одновременном планировании заимствований в 2019 году в объеме 1 955 720,3 тыс. руб., предельный объем государственного долга на 01.01.2020 – 0,00 руб. (бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счете бюджета города Севастополя сроком до 90 дней)
6. Правительством Севастополя предпринята попытка трехлетним бюджетом решить задачу повышения реальных доходов части населения города Севастополя. При этом, утвержденные Правительством Севастополя «дорожные карты», направленные на повышение эффективности в социальной сфере, сфере здравоохранения, образования включают в себя мероприятия на 2014-2018 гг. и не содержат информацию о целевых индикаторах заработной платы работников бюджетной сферы на 2019 и на плановый период 2020 и 2021 годов, в связи с чем оценить эффективность реализации бюджетной политики по пункту «в» в рамках экспертизы не представилось возможным.
7. Объемы на финансовое обеспечение реализации региональных проектов будут определены после утверждения региональных составляющих национальных проектов города Севастополя (не ранее 30.12.2018) и обособления данных расходов после изменения кодов бюджетной классификации. С учетом того, что в настоящее время в паспорта государственных программ горда Севастополя и проекте бюджета
не приводятся параметры указанных показателей, оценить достижимость каких-либо показателей на момент проведения экспертизы законопроекта
не представляется возможным.
8. Основной объем расходов проекта бюджета города Севастополя
в 2019 году планируется направить на финансовое обеспечение социального сектора – 47,9 % от прогноза бюджетных назначений 2019 года, в том числе на: «образование» – 18,9 %, «социальная политика» – 11,4 %, «здравоохранение» – 10,6 %, «культура, кинематография» – 3,3%, «физическая культура и спорт» – 3,8 % (на плановый период 2020 г. – 45,1 %, 2021 года – 59,8 %). Прогнозные показатели расходных обязательств, направляемых на финансирование социальной сферы в 2019 году, на 4,2 % ниже уровня предыдущего года (52,1%).
9. В ходе проведения экспертизы установлено, что по разделу классификации расходов «образование» трехлетним бюджетом предусмотрено недофинансирование расходов на капитальные вложения в объеме: на 2019 год – 1 524 859,78 тыс. руб., 2020 году – 1 494 987,53 тыс. руб., на 2021 год – 736 163, 39 тыс. руб. по общеобразовательным учреждениям, учреждениям дошкольного образования и учреждениям профессионального образования, в том числе при наличии проектно-сметной документации с положительными заключениями экспертиз.
10. Положения Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов о ежегодном приросте в 2019-2021 налоговых и неналоговых доходов на уровень инфляции при формировании Законопроекта не соблюдены в 2019 и 2020 годах и требуют безусловной корректировки в 2021 году с целью сохранения значения государственного бюджета как инструмента социально-экономической политики города Севастополя.
11. Анализ основных параметров бюджета и основных прогнозных макроэкономических показателей на основании данных Росстата, Управления Федеральной службы государственной статистики по Республике Крым и г. Севастополю (далее – Крымстат), данных оценки социально-экономического развития города Севастополя за 6 месяцев и прогноза СЭР города Севастополя на 2019-2021 годы позволяет сделать вывод о следующем влиянии законопроекта на экономическую политику региона: при надлежащем уровне управления финансами и реализации инвестиционной политики, обеспечивающей рост инвестиций в основной капитал за счет внебюджетных источников, корректировки бюджетных данных по расходам на капитальные вложения в 2021 году, бюджет города Севастополя в ближайшие три года может стать одним из основных драйверов развития экономики города Севастополя, однако по прежнему не решающим к 2021 году в полном объеме проблему гармоничного развития экономики региона и изменения ее структуры, в том числе изменения структуры налоговых доходов, а также проблему роста реальных доходов населения города Севастополя.
12. Законопроектом соблюдены требования и ограничения, установленные пунктом 2 статьи 92.1 БК РФ по размеру дефицита бюджета, пунктом 2 статьи 107 БК РФ – по объему государственного долга, статьей 111 БК РФ – по расходам на его обслуживание, статьей 99 БК РФ – по перечню государственных заимствований, пунктом 3 статьи 81 БК РФ – по размеру резервного фонда Правительства Севастополя, пунктом 4 статьи 179.4 БК РФ – по объему бюджетных ассигнований Дорожного фонда города Севастополя, пунктом 3 статьи 184.1 БК РФ – по общему объему условно утверждаемых доходов, а также бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств.
13. Общий объем прогнозируемых на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов доходов составляет 44 490 536,7 тыс. руб., 54 225 395,1 тыс. руб., 34 117 886,1 тыс. рублей соответственно.
В соответствии с законопроектом налоговые доходы в 2019 году составят 13 077 982,9 тыс. руб. или 29,4 % общего объема доходов бюджета города, неналоговые доходы – 1 933 253,9 тыс. руб. или 4,3 % общего объема доходов бюджета, безвозмездные поступления – 29 479 299,9 тыс. руб. или
66,3 % общего объема доходов бюджета.
В законопроекте не обоснованно запланированы налоговые и неналоговые поступления в 2019 году в общем объеме 570 256,4 тыс. руб., что создает риски возникновения выпадающих доходов по следующим источникам:
– по налогу на доходы физических лиц в объеме 335 256,4 тыс. руб.;
– по доходам от реализации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации (за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов Российской Федерации, в том числе казенных) в объеме 165 000,0 тыс. руб.;
– доходам от сдачи в аренду имущества, составляющего казну субъекта Российской Федерации (за исключением земельных участков) в объеме
70 000 тыс. рублей.
В структуре доходов бюджета на 2018 год основную часть налоговых поступлений формируют налог на доходы физических лиц в сумме 8 585 384,4 тыс. руб. или 65,6 % в общем объеме налоговых поступлений бюджета города Севастополя и налог на прибыль организаций в сумме 1 522 276,0 тыс. руб. – 11,6 %. Увеличение налоговых доходов бюджета города Севастополя на 2018 год, относительно назначений 2017 года прогнозируется, в основном, за счет планируемого роста поступлений по налогу на доходы физических лиц, что соответствует динамике последних лет. Так, темп прироста поступлений по НДФЛ в 2017 и 2018 годах составил 12,9 % и 17,5 %, соответственно.
Рост прогнозируемого объема безвозмездных поступлений проекта бюджета города Севастополя на 2019 год к уточненному плану соответствующих поступлений на 2018 год связано с планированием в проекте бюджета города Севастополя на 2019 год дополнительных целевых межбюджетных трансфертов, распределение которых предусмотрено в соответствии с приложениями к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019-2020 годов».
При формировании проекта бюджета нарушен принцип полноты отражения доходов, предусмотренный статьей 32 Бюджетного кодекса РФ, в части отражения всех видов (подвидов) доходов в полном объеме, которые согласно указанной норме в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
14. Общий объем расходов проекта бюджета города Севастополя на 2019 год запланирован на уровне 46 090 536,7 тыс. рублей.
На плановый период 2020 и 2021 объем расходов составляет:
– на 2019 год – 55 765 915,5 тыс. руб.,
– на 2020 год – 37 153 737,4 тыс. рублей.
Основной объем бюджетных средств города Севастополя в 2019 году запланирован по разделам «Национальная экономика» 28,3 % (в 2018 году –27,9 %), «Образование» – 18,9 % (20,1 %), «Здравоохранение» – 10,6 % (15,5 %), «Социальная политика» – 11,4 % (12,2 %), «Жилищно-коммунальное хозяйство» – 15,6 % (11,4 %).
По разделам бюджетной классификации расходов изменения объемов бюджетных ассигнований отмечены как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения.
По видам расходов основной объем бюджетных средств города Севастополя в 2019 году по следующим видам: «Бюджетные инвестиции» – 43,0 % (в 2018 году – 10,8 %), «Субсидии бюджетным учреждениям, некоммерческим организациям (за исключением государственных (муниципальных) учреждений)» – 26,3 % (27,6 %), «Социальное обеспечение и иные выплаты населению» – 11,0 % (11,6 %), «Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд» – 5,7 % (11,0 %).
Расходы бюджета города Севастополя в 2019 году на финансовое обеспечение реализации государственных программ города Севастополя (далее – госпрограммы) по сравнению с 2018 годом увеличатся на 5 178 750,9 тыс. руб. (на 13,4 %) и составят 43 886 789,3 тыс. рублей. Объем прогнозируемых на 2020-2021 годы бюджетных средств на госпрограммы –
86 254 584,2 тыс. рублей. В общем объеме расходов на 2019 год бюджетные ассигнования на реализацию государственных программ составят 95,2 %.
15. С соблюдением требований пункта 4 статьи 179.4 БК РФ, статьи 2 Закона о дорожном фонде № 200-ЗС на исполнение расходных обязательств
за счет бюджетных ассигнований дорожного фонда города Севастополя предлагается направить в 2019 году – 7 040 142,7 тыс. руб., с увеличением к 2018 году на 2 654 491,6 тыс. руб. или на 60,5 %. Объем прогнозируемых на 2020-2021 годы бюджетных обязательств города Севастополя – 15 229 641,2 тыс. руб. и 1 063 089,3тыс. руб., соответственно. Вместе с тем при планировании объема дорожного фонда не определены источники формирования дорожного фонда города Севастополя 2019, 2020, 2021 годов в объеме 32 344,5 тыс. руб., 411 119,7 тыс. руб., 1 629,6 тыс. руб. соответственно. Информация о направлении бюджетных ассигнований дорожного фонда, не использованных в 2018 году на увеличение бюджетных ассигнований дорожного фонда 2019 года к экспертизе не представлена, в связи с чем не представляется возможным сделать вывод о соблюдении в полном объеме требований пункта 4 статьи 179.4 БК РФ при планировании дорожного фонда.
16. Экспертизой установлено планирование бюджетных ассигнований в объеме 12 651 769,02 тыс. руб. или 27,4% от общего объема запланированных расходов на 2019 год в нарушение требований, установленных в статьях 69.2, 161, 174.2, 179, 221 Бюджетного кодекса РФ, определяющих требования к планированию бюджетных ассигнований, Гражданского кодекса РФ, Жилищного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и иного бюджетного законодательства Российской Федерации
Экспертизой установлено планирование не обоснованных в нарушение требований статьей 37, 34, 174.2 Бюджетного кодекса РФ (неподтвержденных соответствующими обоснованиями (расчетами), иными документами) бюджетных ассигнований в объеме 2 123 301,9 тыс. руб. или 4,6 % от общего объема запланированных расходов, что создает риски неэффективного использования или использования не в полном объеме средства бюджета города Севастополя.
17. В нарушение статьи 24 Закона города Севастополя
от 14.08.2014 № 59-ЗС «О бюджетном процессе в городе Севастополе»
к экспертизе не представлены обоснования прогнозируемых собственных доходов по каждому муниципальному образованию города Севастополя, подтверждающие обоснованность использования формул для определения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в соответствии с пунктами 3-7 Методики распределения дотаций в общем объеме бюджетных ассигнований на 2019 год 71 769,9 тыс. руб. на 2020-2021 годы бюджетных назначений – 70 187,9 тыс. руб. и 72 389,1 тыс. руб. соответственно.
18. Статьей 13 Законопроекта предлагается утвердить перечень объектов, по которым осуществляются бюджетные инвестиции в объекты государственной собственности города Севастополя, софинансирование капитальных вложений в которые осуществляется за счет межбюджетных субсидий из федерального бюджета (приложения 19,20 законопроекта), в том числе объекты бюджетных инвестиций и их объем, срок финансирования которых в ФЦП определен начиная с 2018 года, при этом по состоянию на 26.10.2018 года отсутствуют соглашения о предоставлении межбюджетных субсидий в 2018 году в объеме 877 540,00 тыс.руб., что ставит под сомнение возможность исполнения мероприятий в 2019-2021 годах.
В отсутствие правовых оснований (отсутствует в ФЦП на 2021 год) в приложении 20 законопроекта включено на 2021 год мероприятие «Строительство поликлиники на 320 посещений в смену в микрорайоне “Казачья бухта”, г. Севастополь» с объемом бюджетных инвестиций за счет межбюджетных субсидий в размере 352 140,0 тыс. руб.
В нарушение требований пункта 3 статьи 79.1 , регламентирующих, что бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций и предоставление бюджетным и автономным учреждениям, государственным унитарным предприятиям субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, софинансирование капитальных вложений в которые осуществляется за счет межбюджетных субсидий из федерального бюджета, подлежат утверждению законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации раздельно по каждому объекту, приложением 20 законопроекта предлагается утвердить бюджетные ассигнования на 2020 год в объеме 136 344,4 тыс.руб. на «Комплексное обустройство населенных пунктов, расположенных в сельской местности, автомобильными дорогами».
19. Положения части 2 статьи 14 Законопроекта подлежат корректировке путем исключения слов «в объеме остатков субсидий, предоставленных в 2019 году государственным бюджетным и автономным учреждениям для финансового обеспечения выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ), образовавшихся в связи с недостижением установленных государственным заданием показателей, характеризующих объем государственных услуг (работ), а также» и установления отдельной правовой нормы в соответствии
с требованиями части 17 статьи 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», части 3.15 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
20. Положениями части 4 статьи 14 Законопроекта предлагается установить дополнительные основания к установленным в статье 217 Бюджетного кодекса РФ основаниям для внесения в сводную бюджетную роспись по решению руководителя финансового органа без внесения изменений в закон о бюджете.
Экспертизой установлено отсутствие правовых оснований для включения в проект бюджета пункты 1,5,6,8,9 части 4 статьи 14 в предлагаемой редакции.

Предложения по результатам проведения экспертизы:

По результатам экспертизы проекта закона о бюджете на 2019 год и плановый период 2020-2021 годов Контрольно-счетная палата города Севастополя рекомендует Правительству Севастополя и Законодательному Собранию города Севастополя использовать следующие подходы при составлении и исполнении бюджета города Севастополя:
– эффективное осуществление администрирования доходов бюджета города Севастополя, включающее в себя принятие мер по сокращению задолженности по налогам и сборам в 2019 году и плановом периоде 2020-2021 годов, а также повышению уровня администрирования неналоговых доходов бюджета;
– принятие мер по повышению эффективности использования бюджетных средств, снижению необоснованных и неэффективных расходов
в 2019 году и плановом периоде 2020-2021 годов;
– перераспределение запланированных бюджетных ассигнований
(из числа планируемых без правовых оснований и (или) не обоснованных в установленном законом порядке) на раздел классификации расходов «образование»;
– исключение из законопроекта бюджетных ассигнований, запланированных без правовых оснований и (или) не обоснованных в установленном законом порядке;
– соблюдение при формировании дорожного фонда города Севастополя в 2019 году и в плановом периоде 2020-2021 годов положений статьи 179.4 Бюджетного кодекса РФ о необходимости направления остатка бюджетных ассигнований дорожного фонда, не использованного в текущем финансовом году, на увеличение бюджетных ассигнований дорожного фонда
в очередном финансовом году. Приведение объемов дорожного фонда города Севастополя в 2019 году и плановом периоде 2020-2021 годов в соответствие с прогнозируемым объемом источников его формирования;
– приведение текстовых статей законопроекта в соответствие с бюджетным законодательством;
– исключить из показателей проекта бюджета на 2019 год предельного объема государственного долга в размере 1 955 720,3 тыс. руб. (пункт 3 части 1 статьи 1), и соответственно дополнительные расходы по его обслуживанию
в размере 482,2 тыс. рублей;
– внести изменения в приложение № 11 «Источники финансирования дефицита бюджета на 2019 год» и приложение № 12 «Источники финансирования дефицита бюджета на 2020 и 2021 годов», исключив
в качестве источников поступления от продажи акций и иных форм участия
в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности, запланированного на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, рассмотрев в качестве источников финансирования дефицита бюджета на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации в течение соответствующего финансового года;
– руководствуясь частью 4 статьи 130 Бюджетного кодекса РФ, Контрольно-счетная палата города Севастополя рекомендует Законодательному Собранию города Севастополя до второго чтения изучить заключение на законопроект, подготовленное Министерством финансов Российской Федерации в установленном порядке.

Результаты финансово-экономической экспертизы законопроекта “О бюджете города Севастополя на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов”